校車安全問題的要點(diǎn)是界定在基礎(chǔ)教育和公共事件中國家所應(yīng)承擔(dān)的給付義務(wù)，其核心是與受教育權(quán)相對(duì)應(yīng)的國家給付義務(wù)。國務(wù)院主持制訂的《校車安全條例(草案)》明確規(guī)定國家支持校車服務(wù)，這是我國首次以行政法規(guī)的形式規(guī)定國家承擔(dān)校車給付義務(wù)。

　　國家為何應(yīng)當(dāng)支持校車服務(wù)

　　《校車安全條例(草案)》第3條第3款的規(guī)定只是解決了國家支持校車服務(wù)的合法性問題，卻沒有解決國家支持校車服務(wù)的合理性問題。20世紀(jì)80年代以前，國家不必支持校車服務(wù)是與當(dāng)時(shí)的社會(huì)形勢和教育格局密切相關(guān)的。作為對(duì)學(xué)齡兒童數(shù)量總體下降以及越來越多師范院校畢業(yè)生不愿意在農(nóng)村任教的現(xiàn)實(shí)的回應(yīng)，教育部于20世紀(jì)90年代后期開始在全國推行“撤點(diǎn)并校”政策，并在2000年以后加快步伐。

　　過快地推行“撤點(diǎn)并校”政策在客觀上導(dǎo)致了學(xué)生上下學(xué)難的結(jié)果。但是，“撤點(diǎn)并校”政策的過快推行并非決策失誤，也非對(duì)學(xué)齡兒童數(shù)量總體下降趨勢的信息缺乏了解。這一政策的快速推行，實(shí)際上是縣級(jí)政府受利益驅(qū)動(dòng)的結(jié)果。依照國家教育財(cái)政的基本政策，基礎(chǔ)教育投資以縣為主，而“撤點(diǎn)并校”政策有利于縣級(jí)政府精簡教育財(cái)政投入。然而，國家只考慮了“撤點(diǎn)并校”政策如何優(yōu)化師資結(jié)構(gòu)、有利于校舍維護(hù)、提升學(xué)生的學(xué)習(xí)能力的問題，卻忽視了該政策的過快推行所直接導(dǎo)致的學(xué)生上下學(xué)成本增加以及對(duì)校車的需求增加等問題。因此，減輕或消除推行這一政策的負(fù)面影響成為國家承擔(dān)支持校車服務(wù)給付義務(wù)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

　　基于受教育權(quán)的國家給付義務(wù)依據(jù)基本權(quán)利的功能體系，國家義務(wù)可以被劃分為：消極義務(wù)(不侵犯義務(wù))、給付義務(wù)和保護(hù)義務(wù)。國家支持校車服務(wù)屬于給付義務(wù)，對(duì)應(yīng)于公民受教育權(quán)這一基本權(quán)利。受教育權(quán)作為一項(xiàng)基本權(quán)利，其中最重要的功能是受益權(quán)功能，即公民基本權(quán)利所具有的請(qǐng)求國家作出某種行為，從而享受一定利益的功能。受益權(quán)功能所針對(duì)的是國家的積極義務(wù)，也就是國家要以積極的作為為公民基本權(quán)利的實(shí)現(xiàn)提供一定的服務(wù)或者給付。給付的內(nèi)容可以是保障權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法律程序和服務(wù)，也可以是對(duì)公民在物質(zhì)、經(jīng)濟(jì)上的資助。從這種意義上講，受益權(quán)功能又可以被稱為“給付功能”，相對(duì)應(yīng)的國家義務(wù)可以被稱為“給付義務(wù)”。“對(duì)國家科以給付義務(wù)就是要求國家提供社會(huì)扶助以維持基本的社會(huì)正義。”國家履行給付義務(wù)在很大程度上就是為了保障每個(gè)人都能獲得符合人的尊嚴(yán)的最低生存條件，使人們?cè)谌魏吻闆r下都能維持起碼的生活水準(zhǔn)。基于此，如果從提供物質(zhì)性利益或與物質(zhì)相關(guān)利益的給付義務(wù)角度看，國家對(duì)受教育權(quán)的給付義務(wù)可以包括：第一，“免費(fèi)教育”的義務(wù)。義務(wù)教育的理想狀態(tài)是教育完全免費(fèi)，國家直接為公民提供受教育的機(jī)會(huì)而公民不需要繳納費(fèi)用。在某些國家，教育已經(jīng)完全實(shí)現(xiàn)了全部或部分的免費(fèi)，國家負(fù)有向公民提供教育機(jī)會(huì)的直接給付義務(wù)。第二，提供與受教育相關(guān)的物質(zhì)條件的義務(wù)。例如，為貧困學(xué)生提供教材、文具等(某些國家甚至為學(xué)生提供牛奶和午餐)，此外，還包括為受教育者提供校舍及其他教學(xué)設(shè)備。

　　目前，國家已經(jīng)基本履行了提供“免費(fèi)教育”的義務(wù)，在一定程度上也履行了提供與受教育相關(guān)的物質(zhì)條件的義務(wù)。而對(duì)于快速推行“撤點(diǎn)并校”政策所導(dǎo)致的校車需求，國家顯然也應(yīng)當(dāng)負(fù)有給付義務(wù)。但是，這并不是說對(duì)于全國所有的中小學(xué)和幼兒園的校車服務(wù)，國家都應(yīng)該負(fù)有給付義務(wù)。另外，針對(duì)校車安全事件，國家的給付義務(wù)并不僅僅限于提供校車服務(wù)，也可能會(huì)延伸至其他方面。因?yàn)閲医o付義務(wù)的履行受制于不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、國家的財(cái)政能力以及立法的不同層級(jí)。在資源有限的情況下，國家的給付義務(wù)只能分階段分地區(qū)施，并應(yīng)明確投入的優(yōu)先順序，從而實(shí)現(xiàn)效益的最大化。

　　與城市相比，我國對(duì)農(nóng)村教育資源的投入不足，學(xué)生上下學(xué)的出行距離要遠(yuǎn)得多，并且交通基礎(chǔ)設(shè)施也更為落后。而在很多城市，校車的需求并不大。因此，國家為履行給付義務(wù)而進(jìn)行的資源投入必須優(yōu)先滿足農(nóng)村的需求。同時(shí)，國家為履行給付義務(wù)而投入的資源應(yīng)當(dāng)優(yōu)先投向小學(xué)和幼兒園，而不是投向中學(xué)。因?yàn)榕c小學(xué)和幼兒園的學(xué)生相比，中學(xué)生的自救能力更強(qiáng)，并且他們住校的數(shù)量更多，因此，發(fā)生交通事故的概率更低。此外，在關(guān)于國家支持校車服務(wù)的討論中，如何對(duì)待民辦幼兒園和留守兒童的問題更值得關(guān)注，因?yàn)檫@兩個(gè)問題實(shí)際上已經(jīng)超出了國家提供校車給付義務(wù)的范圍而擴(kuò)展到其他方面的給付義務(wù)。

　　各相關(guān)部門給付義務(wù)之分擔(dān)

　　校車安全事件并非通過制訂校車安全標(biāo)準(zhǔn)、賦予校車優(yōu)先通行權(quán)就能夠得到妥善解決的。相反，這一問題的根本解決需要各項(xiàng)制度之間的整體配合。這意味著，國家給付義務(wù)的履行需要國家各部門依據(jù)其功能和活動(dòng)方式分擔(dān)協(xié)作。

　　1.行政、立法和司法機(jī)關(guān)的給付義務(wù)

　　依照“依法行政”的原則，行政機(jī)關(guān)實(shí)施給付行為應(yīng)當(dāng)有法律依據(jù)，其給付行為應(yīng)當(dāng)是對(duì)立法機(jī)關(guān)制定的法律的執(zhí)行行為。因此，立法機(jī)關(guān)以制定法律的方式對(duì)給付義務(wù)的具體內(nèi)容、方式、范圍等作出規(guī)定，也可以看作對(duì)國家給付義務(wù)的承擔(dān)。而司法機(jī)關(guān)承擔(dān)的部分給付義務(wù)主要是進(jìn)行審判活動(dòng)以保障基本權(quán)利的“司法救濟(jì)義務(wù)”。但是，在特定情況下，司法機(jī)關(guān)也應(yīng)承擔(dān)一定的物質(zhì)性的給付義務(wù)。

　　在校車安全事件頻發(fā)之時(shí)，國務(wù)院主持制訂了《校車安全條例(草案)》，明確規(guī)定國家支持校車服務(wù)，而國務(wù)院所屬各職能部門，也承擔(dān)著從制度、組織和程序上提供校車安全保障的義務(wù)。例如，國家發(fā)展和改革委員會(huì)負(fù)責(zé)制訂校車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，國家質(zhì)檢總局負(fù)責(zé)制訂校車安全標(biāo)準(zhǔn)，教育部負(fù)責(zé)制訂校車、校舍以及留守兒童教育的政策、法規(guī)，財(cái)政部負(fù)責(zé)制訂與協(xié)調(diào)教育財(cái)政支出的政策、法規(guī)，公安部負(fù)責(zé)校車的安全檢查和制訂校車優(yōu)先通過規(guī)則，交通部負(fù)責(zé)制訂道路交通建設(shè)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設(shè)的規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)。

　　2.中央與地方政府的給付義務(wù)

　　從校車安全事件發(fā)生的深層原因進(jìn)行分析，國家對(duì)基礎(chǔ)教育的投入不足和基礎(chǔ)教育布局不合理的問題值得我們反思。

　　由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，我國中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級(jí)財(cái)政明顯不如東部發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級(jí)財(cái)政，因此，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)財(cái)政的支出就很難滿足基礎(chǔ)教育的全部需求。中央政府應(yīng)當(dāng)對(duì)全國基礎(chǔ)教育的投入進(jìn)行宏觀調(diào)控，增強(qiáng)中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)基礎(chǔ)教育投入傾斜的政策。同時(shí)，中央政府應(yīng)增加對(duì)全國基礎(chǔ)教育投入的比例，以全面提升其對(duì)基礎(chǔ)教育的給付能力。

　　3.公辦學(xué)校的校車服務(wù)

　　公辦學(xué)校的校車運(yùn)營模式目前主要有兩種：一種是由學(xué)校將校車服務(wù)外包給企業(yè)或與企業(yè)簽訂校車服務(wù)協(xié)議，這些企業(yè)一般都在政府有關(guān)部門進(jìn)行了校車登記備案，管理相對(duì)規(guī)范。另一種是由學(xué)生家長聯(lián)合起來租用機(jī)動(dòng)車接送學(xué)生上下學(xué)。而這種合租來的機(jī)動(dòng)車能否被稱為“校車”值得懷疑，因?yàn)檫@些機(jī)動(dòng)車一般都沒有在政府有關(guān)部門進(jìn)行校車登記備案。

　　這兩種校車運(yùn)營模式中，學(xué)校都不參與直接管理，并且校車運(yùn)營方均以營利為目的。另外，由于國家對(duì)未成年人所乘坐的汽車座位之規(guī)格并沒有強(qiáng)制性要求，基于降低成本的考慮，普通汽車超載學(xué)生的現(xiàn)象就很普遍。同樣普遍的現(xiàn)象是，在撤并公辦學(xué)校以后，教育資源更加集中，這促使更多的學(xué)生及其家長不是選擇乘坐汽車上下學(xué)，而是選擇在學(xué)校周邊地區(qū)租房居住。由此，國家給付義務(wù)的內(nèi)容就不僅僅限于支持校車服務(wù)了，還應(yīng)拓展到教育資源的調(diào)整以及建立寄宿學(xué)校等領(lǐng)域。

　　對(duì)補(bǔ)償協(xié)議中國家給付義務(wù)的質(zhì)疑發(fā)生校車安全事件以后，地方政府迅速與受害者親屬簽訂補(bǔ)償協(xié)議，從地方財(cái)政給付高額補(bǔ)償金，這實(shí)際上也與國家的給付義務(wù)直接相關(guān)。但是，履行這一給付義務(wù)并無明確的法律依據(jù)。

　　政府急于與被害者親屬簽訂高額的補(bǔ)償協(xié)議，其直接理由是要穩(wěn)定大局。從短期看，公共事件的政治解決方案有其積極意義。高額補(bǔ)償協(xié)議在短期內(nèi)既能有效安撫受害者親屬，又可以控制負(fù)面影響的擴(kuò)散。但是，從長期看，地方政府與受害者親屬簽

　　訂高額補(bǔ)償協(xié)議會(huì)影響國家相關(guān)法律的具體適用。因?yàn)檫@種做法混淆了民事賠償與社會(huì)救助兩種制度的界限，并且從法理上講一次性的政治解決方案并不能阻止受害者親屬在未來繼續(xù)提出侵權(quán)之訴。此外，一部分受害者親屬在若干年以后很有可能對(duì)原來的補(bǔ)償協(xié)議產(chǎn)生不滿情緒，進(jìn)而通過提起訴訟或上訪的方式要求政府繼續(xù)補(bǔ)償。《校車安全條例(草案)》的出臺(tái)一方面很可能會(huì)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)政策的調(diào)整，減少國家對(duì)受害者親屬進(jìn)行高額補(bǔ)償發(fā)生的概率。因?yàn)椤缎＼嚢踩珬l例(草案)》關(guān)于提高校車安全標(biāo)準(zhǔn)、增加對(duì)校車服務(wù)的財(cái)政補(bǔ)貼的規(guī)定將刺激國內(nèi)校車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。另一方面，也許可以通過政策鼓勵(lì)保險(xiǎn)業(yè)增設(shè)針對(duì)在校學(xué)生的險(xiǎn)種，如開設(shè)校園安全事故險(xiǎn)、學(xué)生人身傷害險(xiǎn)、校車事故險(xiǎn)等。商業(yè)保險(xiǎn)制度的發(fā)達(dá)將促使風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任從地方政府轉(zhuǎn)移到保險(xiǎn)公司。這樣，地方政府就無須再承擔(dān)本不應(yīng)由其承擔(dān)的補(bǔ)償義務(wù)了。