《校車安全條例》征求意見稿出臺背后

　　三大爭議折射校車管理盲區(qū)

　　本報北京12月11日電 一個個被嚴(yán)重超載、違規(guī)運(yùn)營的“校車”吞噬的幼小生命引起了舉國關(guān)注，多年來由于監(jiān)管缺失、資金匱乏導(dǎo)致混亂無序、積弊叢生的我國校車領(lǐng)域，亟待一部統(tǒng)一的全國立法來規(guī)制。國務(wù)院法制辦牽頭起草了《校車安全條例(征求意見稿)》(以下簡稱“《征求意見稿》”)，12月11日全文公布，面向社會征求意見。

　　校車安全條例草案公開征求意見

　　來源：廣東電視臺所屬欄目：廣東早晨

　　什么樣的車能成為校車?學(xué)校想使用校車要向哪些部門申請?哪些人能開校車?校車在道路上行駛和停車時享有哪些優(yōu)先權(quán)?《征求意見稿》針對這些問題做了全面、詳細(xì)的規(guī)定，并規(guī)定了嚴(yán)格的法律責(zé)任，但對于校車經(jīng)費(fèi)來源、運(yùn)營模式只做了原則規(guī)定。國務(wù)院法制辦在征求意見稿說明中表示，校車安全條例作為校車安全管理的專門法規(guī)，主要規(guī)范的是農(nóng)村地區(qū)為居住分散學(xué)生提供的校車服務(wù)，重在解決保障校車安全的制度、措施問題。

　　12月9日，中國青年報記者受邀參加了國務(wù)院法制辦舉行的《校車安全條例(討論稿)》征求意見座談會，與會的除了國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人之外，還有參與起草條例的教育部、公安部、交通運(yùn)輸部相關(guān)負(fù)責(zé)人，此外，還邀請了一些教育、法律方面的專家。

　　“為了保障校車安全，針對校車提出高標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置準(zhǔn)入門檻，賦予校車優(yōu)先權(quán)無疑是非常必要的，但是，這是我國首部有關(guān)校車的專門立法，僅僅規(guī)定這些細(xì)節(jié)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，校車的錢從哪里來、如何運(yùn)營才能實(shí)現(xiàn)把校車打造成最安全的流動校舍這一立法初衷，都是立法中不容回避的問題。”北京理工大學(xué)教育科學(xué)研究所所長、21世紀(jì)教育發(fā)展研究院院長楊東平作為專家參加了12月9日的座談會，他在接受中國青年報記者采訪時這樣表示。

　　實(shí)現(xiàn)孩子安全上下學(xué)是否必須通過校車唯一途徑解決

　　除了2010年7月1日正式實(shí)施的、由國家質(zhì)檢總局和國家標(biāo)準(zhǔn)委聯(lián)合發(fā)布的強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)《專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》外，“校車”二字鮮見于與教育、交通相關(guān)的各項(xiàng)法律法規(guī)。

　　但是現(xiàn)實(shí)中，這個標(biāo)準(zhǔn)幾乎是一紙空文，封閉的廂式貨車、普通載人客車、公交車，甚至在一些農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)用三輪車、手扶拖拉機(jī)和報廢車輛等都會被作為校車使用，車輛超載更是普遍現(xiàn)象。

　　教育部基礎(chǔ)教育一司負(fù)責(zé)人在座談會上提供的一組數(shù)據(jù)印證了這一現(xiàn)實(shí)，截至2011年4月，全國各級各類幼兒園、小學(xué)、初中共有用于接送學(xué)生上下學(xué)的車輛285000多輛，符合《專用小學(xué)生校車安全技術(shù)條件》的車輛有29400多輛，占了10%多點(diǎn)，近29萬輛的“校車”中，只有50600多輛是學(xué)校自己出資購買的，大量“校車”都是由學(xué)校向校車服務(wù)公司、或者公交、客運(yùn)、旅游公司租用，家長合伙租用也占了不小比例。

　　“如果按照討論稿中對于校車和校車服務(wù)提供單位的要求，現(xiàn)在的絕大多數(shù)校車都將是不合法的，不合法必然就不能上路，那原來由這些校車接送的孩子怎么辦?三年過渡期之后，如何保證全國用于接送孩子上下學(xué)的車輛都符合標(biāo)準(zhǔn)?”當(dāng)天的座談會上，記者提出了疑問。對此，國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人表示，在《征求意見稿》起草過程中，各部門基本達(dá)成共識，基于我國目前的基本國情，義務(wù)教育階段學(xué)生的交通需求不等同于校車需求，即不一定通過專用校車這個途徑來解決，特別是在大中城市，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)展公共交通，提倡學(xué)生乘坐公交車輛上下學(xué)。

　　這位負(fù)責(zé)人還表示，《征求意見稿》起草過程中，曾經(jīng)對上海市的校車管理方法進(jìn)行了研究。從2008年秋季新學(xué)期起，上海市中心城區(qū)九年義務(wù)教育階段普通公辦學(xué)校不再使用校車。雖然此舉旨在倡導(dǎo)義務(wù)教育階段學(xué)生“就近入學(xué)”，但在調(diào)查中上海市教委發(fā)現(xiàn)，學(xué)生“人戶分離”、擇校生、搬家后未轉(zhuǎn)戶口的學(xué)生仍然存在。為此，上海市教委和城市交通管理局等部門著手?jǐn)M定了義務(wù)教育階段“學(xué)生專線公交”計(jì)劃，按區(qū)域劃分，設(shè)置若干站點(diǎn)，保證區(qū)域內(nèi)學(xué)生步行15分鐘即可乘車，為了能讓學(xué)生在更大范圍內(nèi)搭乘學(xué)生專線，在內(nèi)、中、外各環(huán)線之間設(shè)置中轉(zhuǎn)站，實(shí)現(xiàn)專線車之間的轉(zhuǎn)乘。

　　《征求意見稿》中體現(xiàn)了這一立法思路，規(guī)定縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定、調(diào)整學(xué)校設(shè)置規(guī)劃，保障學(xué)生就近入學(xué)或者在寄宿制學(xué)校入學(xué)，縮短上學(xué)距離，同時發(fā)展公共交通，合理規(guī)劃、設(shè)置公交線路和站點(diǎn)，為學(xué)生乘車上下學(xué)提供方便。

　　除了接送中小學(xué)生，教育部基礎(chǔ)教育一司負(fù)責(zé)人介紹說，現(xiàn)實(shí)中，很多幼兒園特別是民辦幼兒園為了招攬生源，使用校車接送幼兒，在《征求意見稿》起草過程中，圍繞幼兒園是否可以使用校車，有過不少爭論。

　　一些觀點(diǎn)認(rèn)為，6歲以下的學(xué)齡前兒童理解能力、自我保護(hù)意識都較差，接送還是應(yīng)當(dāng)主要由家長承擔(dān)。“安全帶如何系、如何解對幼兒來說都是很復(fù)雜的問題，總不能每個乘坐校車的孩子都要有一個隨車?yán)蠋熣疹櫚桑绻贫ǔ鲆粋€很高的標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行效果令人擔(dān)憂。”

　　更多的觀點(diǎn)則表示，相比制定幼兒園校車標(biāo)準(zhǔn)，政府加大對學(xué)前教育的投入，多建一些“平民幼兒園”，讓每個學(xué)齡前兒童都能在距離自己家不太遠(yuǎn)的地方入園，更為重要。

　　楊東平認(rèn)為，一個學(xué)前教育機(jī)構(gòu)，像甘肅慶陽小博士幼兒園那樣，竟然有700多個孩子，“不能想象，非常不合理，農(nóng)村幼兒園應(yīng)該建在村里。”

　　對此，教育部基礎(chǔ)教育一司負(fù)責(zé)人表示，教育部正在制定的幼兒園規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)中，建議幼兒園在園人數(shù)應(yīng)當(dāng)在360人以下。

　　與農(nóng)村不同，我國城市校車的需求主要是由于擇校造成的居住地點(diǎn)和學(xué)校間的距離增大，家長上下班時間很難與孩子上下學(xué)時間合拍，很多公共汽車站點(diǎn)的設(shè)置不合理、學(xué)生搭乘公交車很不方便造成的。目前，不少家長只能使用私家車接送孩子，在北京，由于接送孩子的車輛太多，每天上學(xué)和放學(xué)時段，學(xué)校門口附近地段嚴(yán)重堵車，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)字，北京市目前有150萬名中小學(xué)生，70%以上的學(xué)生需要接送上下學(xué)。

　　在12月9日的座談會上，公安部交通管理局負(fù)責(zé)人亦坦言，每天上下班高峰時段接送孩子的私家車太多，已經(jīng)成了交通擁堵的原因之一，希望針對校車的立法能夠很好的規(guī)范校車市場，使家長放心地讓孩子乘坐校車，可以大大降低社會成本。同時，多年來一直提倡的“大力發(fā)展公共交通、公交優(yōu)先”的原則在征求意見稿中再一次被明確提出，希望能夠得到很好的貫徹。

　　校車費(fèi)用是否應(yīng)當(dāng)由政府財(cái)政完全埋單

　　誰來出錢購買或租賃校車?汽油費(fèi)、養(yǎng)路費(fèi)、維護(hù)保養(yǎng)費(fèi)、安全檢測費(fèi)、司機(jī)工資誰來管?

　　《征求意見稿》在這一問題的解決上留了口子，規(guī)定了支持校車服務(wù)所需的財(cái)政資金由中央財(cái)政和地方財(cái)政分擔(dān)，具體辦法由國務(wù)院財(cái)政部門制定，支持校車服務(wù)的稅收優(yōu)惠辦法由國務(wù)院財(cái)政、稅務(wù)主管部門制定。

　　國務(wù)院法制辦負(fù)責(zé)人一再強(qiáng)調(diào)，解決校車的經(jīng)費(fèi)保障問題，一定要認(rèn)清我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，《征求意見稿》同時規(guī)定了國務(wù)院發(fā)展改革部門應(yīng)當(dāng)會同財(cái)政、教育行政等部門，制定與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的校車服務(wù)總體規(guī)劃和分階段實(shí)施方案，其中堅(jiān)持的原則之一就是政府主導(dǎo)、社會參與。

　　一些網(wǎng)友認(rèn)為，校車經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)由政府財(cái)政完全埋單，在很多地方，特別是中西部農(nóng)村地區(qū)短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)小學(xué)生、初中生就近入學(xué)的大背景下，中央財(cái)政就應(yīng)當(dāng)像免除義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)、推行免費(fèi)午餐計(jì)劃那樣，拿出幾百個億，解決校車經(jīng)費(fèi)問題。

　　“政府主導(dǎo)、社會參與這一原則是對的，但是更應(yīng)該突出政府主導(dǎo)，”楊東平認(rèn)為，目前由中央財(cái)政完全為校車埋單不現(xiàn)實(shí)，由中央財(cái)政解決的免除義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)不過幾年，推行免費(fèi)午餐也是今年才作出決定，但是，政府不能由于財(cái)力有限而在校車問題上無所作為。

　　解決校車問題究竟需要多少錢?曾經(jīng)在2010年全國兩會上提出《關(guān)于實(shí)施全國校車安全工程的議案》的全國人大代表周洪宇對媒體表示，教育部在給他的回復(fù)中表示，財(cái)政投入不足是開展校車工作的一個很重要的問題。如果在全國范圍內(nèi)的學(xué)前和義務(wù)教育階段購買校車，政府需要投入3000億元的預(yù)算，且一年的運(yùn)行、維護(hù)費(fèi)用為1500億元，最后的結(jié)論認(rèn)為，4500億的政府埋單費(fèi)用太大。

　　但周洪宇表示，財(cái)力不足不能成為政府推脫責(zé)任的借口，因?yàn)槌私?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的美國、法國、日本等國之外，經(jīng)濟(jì)并不太發(fā)達(dá)的古巴、墨西哥等發(fā)展中國家也建立起了比較完善的校車管理體系。就連經(jīng)濟(jì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中國的朝鮮，在兩江省也早已開通了“教育專列”，30年如一日地接送義務(wù)教育階段學(xué)生上下學(xué)。

　　而按照教育部基礎(chǔ)教育一司負(fù)責(zé)人介紹的情況，我國現(xiàn)有的28萬多輛校車平均購置費(fèi)用為每輛車17萬元，運(yùn)營維護(hù)費(fèi)用和司機(jī)工資平均為每輛車每年83000元，總共所需經(jīng)費(fèi)為7億多元。

　　如何確定校車運(yùn)營模式

　　“如果政府財(cái)政不能完全為校車埋單，那中小學(xué)校車應(yīng)該納入社會公益性運(yùn)營范疇，和公交車一樣，可以享受政府財(cái)政補(bǔ)貼。”北京市政協(xié)委員、北京華倫律師事務(wù)所劉子華律師從2007年開始，多次在北京市兩會、朝陽區(qū)兩會上提交有關(guān)校車的提案，建議由政府和家長共同分擔(dān)校車運(yùn)營費(fèi)用，給符合政府規(guī)定的校車服務(wù)提供者發(fā)放適當(dāng)?shù)恼a(bǔ)貼。

　　2007年，北京市教委在回復(fù)中表示，市財(cái)政局認(rèn)為學(xué)生班車服務(wù)的是特定人群，交管行業(yè)管理部門沒有將為特定人群服務(wù)的班車納入城市公共交通范疇的規(guī)定，學(xué)生班車不宜列入政府公益性運(yùn)營的補(bǔ)貼范圍。而市發(fā)改委則認(rèn)為，如果校車不屬于基礎(chǔ)教育所必須提供的內(nèi)容，政府相關(guān)部門不統(tǒng)一組織運(yùn)營。

　　劉子華認(rèn)為，公交車已經(jīng)逐漸走向公益服務(wù)，而“校車和公交一樣，所承擔(dān)的功能都是公共服務(wù)，都是在起節(jié)約社會資源的作用。”如果把校車納入營利性運(yùn)營，“競爭會導(dǎo)致利益最大化，把校車運(yùn)營完全定位為市場行為，更容易引起安全問題”。

　　劉子華在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，校車以及由此引發(fā)的各種社會問題都屬于社會公共事務(wù)范疇，自然應(yīng)該由公共管理者的政府來承擔(dān)，“必須由政府出面牽頭或統(tǒng)一組織校車問題。”

　　在當(dāng)天的座談會上，教育部基礎(chǔ)教育一司負(fù)責(zé)人表示，目前全國校車運(yùn)營費(fèi)用平攤到每個學(xué)生身上，是每人每年1500元，政府主導(dǎo)解決校車問題已經(jīng)成為決策者的共識。將來在農(nóng)村，校車服務(wù)能夠逐漸成為“準(zhǔn)公共服務(wù)”，但是采用何種運(yùn)營模式，大多數(shù)的意見是不能搞“一刀切”。

　　據(jù)介紹，2011年，教育部決定在浙江德清縣、山東威海市和濱州市無棣縣、遼寧本溪市桓仁縣、黑龍江雞西市、陜西西安市閻良區(qū)六個地區(qū)開展中小學(xué)校車運(yùn)營管理工作試點(diǎn)。這六個地區(qū)的校車運(yùn)營模式各有千秋。

　　多名接受本報記者采訪的學(xué)者認(rèn)為，無論采取哪種運(yùn)營模式，校車都不能以賺錢為目的。如果運(yùn)營賠錢，政府就應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)貼，這些錢可以由學(xué)生適當(dāng)承擔(dān)，但政府補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)占大頭。

　　校車事故背后是教育宏觀布局不合理

　　近幾年，校車安全問題頻繁出現(xiàn)，使得農(nóng)村學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)的問題凸顯出來，引發(fā)人們對其背后問題的思考。

　　“車輛質(zhì)量、超載、司機(jī)缺乏資質(zhì)以及校車安全管理系統(tǒng)等問題，都只是造成安全事件頻出的表面原因，它背后的制度性原因其實(shí)是政府這些年在教育發(fā)展過程中，是否真正按照《義務(wù)教育法》的精神來進(jìn)行學(xué)校和幼兒園的布局建設(shè)，也就是政府是否貫徹了《義務(wù)教育法》當(dāng)中提出的就近入學(xué)概念。”教育專家楊東平說。

　　近日，二十一世紀(jì)教育研究院就“如何破解校車安全問題”召開研討會，多名專家對校車安全問題提出了自己的觀點(diǎn)。

　　“我國《義務(wù)教育法》規(guī)定，一個學(xué)校的輻射半徑是2.5公里。但是隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國家采取了以縣為主的管理體制。農(nóng)村學(xué)校開始布局調(diào)整，‘村小’大量被撤并，學(xué)生上學(xué)遠(yuǎn)的問題就出現(xiàn)了。”北京師范大學(xué)袁桂林教授說。

　　袁教授介紹，從2000年至2009年，我國農(nóng)村(包括縣鎮(zhèn))普通小學(xué)數(shù)從521468所縮減到263821所，減少了49.4%;2000年至2007年，教學(xué)點(diǎn)減少了50.9%。也就是說，在10年時間內(nèi)，我國農(nóng)村普通小學(xué)數(shù)減少了近一半，其中縣鎮(zhèn)以下的村小和教學(xué)點(diǎn)是主要的撤并對象。

　　不少專家指出，布局的調(diào)整雖然在一定程度上優(yōu)化了教育資源配置，提高了教育的投資效益和學(xué)校的教育質(zhì)量，促進(jìn)了區(qū)域教育均衡發(fā)展。但與此同時，引起了大班額的劇增，增加了兒童上學(xué)的距離。“有些學(xué)生往返要步行十幾里甚至二三十里。有些地方雖然家校直線距離并不遠(yuǎn)，但是學(xué)生到學(xué)校要爬崎嶇的山路，既費(fèi)時又危險。”袁桂林教授說。

　　解決孩子上學(xué)遠(yuǎn)的問題有兩種途徑：一是發(fā)展校車，二是建立寄宿制學(xué)校。

　　由于發(fā)展校車有見效快、成本低以及孩子能留在父母身邊等特點(diǎn)，被國外很多國家采用。我國從2004年開始大規(guī)模投入實(shí)施農(nóng)村寄宿制學(xué)校工程，校車問題沒有得到重視，結(jié)果一些個體抓住了商機(jī)，用一些不規(guī)范的校車接送孩子。很多乘用車都是農(nóng)用車，即使是客車，不少也沒有達(dá)到安全要求。安全問題成為家長和學(xué)生的一塊心病。

　　更令人痛心的是，近幾年一些惡性的安全事故發(fā)生在幼兒園的孩子身上。不少專家指出，由于幼兒園階段的教育不屬于義務(wù)教育范疇，它的發(fā)展無法可依，問題更難解決，更應(yīng)引起社會足夠的重視。

　　專家介紹，國外的校車主要是針對中小學(xué)生的，從未有學(xué)齡前兒童坐校車上幼兒園的，幼小的孩子更應(yīng)該就近入園。

　　奕陽教育研究院副院長張守禮介紹，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)幼兒園民營化的速度快，它的生源主要來自于下面的村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)周邊地區(qū)。“有的幼兒園規(guī)模大，一個幼兒園有三四百個孩子的現(xiàn)象很常見。這樣的幼兒園收費(fèi)也非常低，我在四川、貴州看到，這樣的幼兒園通常一個學(xué)期的學(xué)費(fèi)就300元。我們可以想象這樣的成本運(yùn)行這樣大的幼兒園，它存在著什么樣的安全隱患。”

　　“現(xiàn)在只要出了事兒就找局長、校長，他們也很委屈，因?yàn)橹贫冉ㄔO(shè)不到位，責(zé)任主體不清晰，往往使很多教育機(jī)構(gòu)或部門的領(lǐng)導(dǎo)成為替罪羊。”國家教育行政學(xué)院教授李靜波說。

　　袁桂林介紹，很多發(fā)達(dá)國家都有校車法，而我們國家在這方面基本上是空白的。

　　李靜波介紹，美國的校車標(biāo)準(zhǔn)是上世紀(jì)60年代制定的，而我國的校車標(biāo)準(zhǔn)制定才剛剛起步，校車標(biāo)準(zhǔn)比較高。這是硬件標(biāo)準(zhǔn)，不難達(dá)到，我們差的是軟件標(biāo)準(zhǔn)，比如駕駛員的資質(zhì)、車上服務(wù)人員的資質(zhì)、孩子的交接、停車地點(diǎn)等的管理，這些軟的標(biāo)準(zhǔn)我們完全沒有。

　　有了法律法規(guī)之后，還要有一套科學(xué)的運(yùn)營體系。

　　“我們這么多年的體會是，一定要建立一個政府主導(dǎo)、社會運(yùn)營的模式。”動力新躍北京汽車科技有限公司總經(jīng)理說，該公司一直在做校車標(biāo)準(zhǔn)方面的工作，近幾年也在北京朝陽區(qū)進(jìn)行校車系統(tǒng)的實(shí)驗(yàn)。

　　據(jù)了解，目前我國各地共存在五種校車運(yùn)行模式：學(xué)校自己購買校車運(yùn)營、學(xué)校委托第三方運(yùn)營、政府購買校車學(xué)校運(yùn)營、政府建校車公司、政府委托給第三方成立一個校車車隊(duì)。

　　從實(shí)踐運(yùn)行情況看，政府與運(yùn)營方聯(lián)合成立校車公司，統(tǒng)一管理的方式有著比較好的效果。

　　說到底，建立完備的校車體系只是解決校車安全問題的一個步驟，關(guān)鍵還是要從“源頭”上解決問題。

　　“首先是要解決就近入學(xué)問題，在農(nóng)村也是如此，從根本上減少校車事故發(fā)生的可能;當(dāng)必須用校車的時候，要嚴(yán)格在科學(xué)、合理的體系下運(yùn)行。”中央教科所研究員儲朝暉說，政府制定了政策就要負(fù)起相應(yīng)的責(zé)任，比如學(xué)校撤點(diǎn)并校以后的安全問題，不能等問題來了我們卻束手無策。